26 жовтня Венеціанська Комісія оприлюднила остаточний текст Висновку щодо пропонованих поправок до Конституції України щодо судоустрою, затвердженим Конституційною комісією 4 вересня 2015 р.
Цей документ може стати для нашої країни доленосним. Правда, за умови, що парламентська більшість проявить послідовність і відповідальність, реалізувавши свій реформаторський потенціал у прийнятті цих давно назрілих і багаторазово анонсованих змін до Конституції України.
Висновок знаменує підсумок двадцятирічної роботи Комісії над реформуванням цього важливого розділу Конституції України. У тому числі - думки більше десятка доповідачів, відомих вчених-конституціоналістів Європейського Союзу. Тому всі 46 пунктів Висновку більш, ніж інформативні. І я наполегливо адресую юридичну громадськість та інших небайдужих громадян до оригінального тексту Висновку Венеціанської Комісії англійською мовою, розміщеному на офіційному Веб-сайті Венеціанської Комісії.
Хочу підкреслити: Венеціанська Комісія поки що не оприлюднювала ніякого іншого тексту або офіційного перекладу на українську, російську або інші мови. Ніхто з українських політиків, незалежно від їх амбіцій, посад або заслуг, не вправі підміняти своїми особистими рефлексіями позицію Венеціанської Комісії, дізнатися яку можна з оригінального тексту остаточної редакції Висновку.
Будучи українським членом Венеціанської Комісії, не вважаю за можливе брати участь в розпочатомузмаганні перекладів та інтерпретацій даного Висновку.
Але вважаю своїм обов'язком, по найбільш дискутованих питань, ще раз звернути увагу на відповідні рекомендації Венеціанської Комісії в оригінальному тексті Висновку, оприлюдненому 26 жовтня, і їх юридичне значення.
Доля чинного суддівського корпусу
Венеціанська Комісія виклала свою спільну позицію у ставленні тотальної зміни суддівського корпусу в державі.
Комісія повторила своє, озвучене в липні цього року, визнання необхідності і виправданості надзвичайних заходів для подолання "корупції та некомпетентності серед суддів, що є результатом політичного впливу на призначення суддів в попередній період".
Комісія також підтвердила свою позицію щодо неприйнятності рішення звільнити всіх суддів, призначених на посади протягом якогось певного періоду.
Відносно тотального звільнення всього суддівського корпусу, Венеціанська Комісія зазначила наступне (наводжу точний переклад державною мовою цього пункту (37) Висновку Комісії).
“(37) Венеціанська Комісія вважає, що звільнення усіх суддів, за винятком виключних ситуацій, таких як „конституційний дисконтинуїтет“, не відповідає європейським стандартам і верховенству права. Також, Венеціанська Комісія вважає, що заміна усіх суддів (більше 8 тисяч) не буде можливою без піддання загрозі процесу здійснення правосуддя. У випадку реорганізації конкретних судів, відповідні судді повинні мати можливість піти у відставку або подати документи на нову посаду.”
Таким чином, Венеціанська Комісія сказала, що є загальне правило: звільнення всіх суддів не відповідає європейським стандартам і верховенству права. І є винятки з цього правила, в тому числі випадок "конституційного дісконтінуітета (переривчастості)" (антонім "конституційної безперервності").
У сучасній науці та практиці державного (конституційного) і міжнародного права вважається, що "конституційний дісконтінуітет (переривчастість)" має місце тоді, коли Конституція була змінена новою Конституцією (або зазнала змін) НЕ відповідно до положень Конституції про порядок прийняття нової Конституції (внесення до неї змін).
У тимчасовому відрізку минулих 5 років, на статус точки "конституційного дісконтінуітета" - теоретично - можуть бути розглянуті:
- 30 вересня/1 жовтня 2010 року (відновлення дії Конституції України в редакції 28 червня 1996 року)
- 21/22 лютого 2014 року (відновлення дії Конституції України в редакції 8 грудня 2014 року з незначними доповненнями 01.02.2011 р. і 19.09.2013 р.)
Чи мав місце конституційний дісконтінуітет 30 Вересня/1 жовтня 2010? Фахівець може знайти для себе відповідь на це питання, зіставивши текст Рішення Конституційного суду від 30 вересня 2010 року з приписами статей 154 і 155 Конституції України, які не змінювалися з дня її прийняття 28 червня 1996 року.
Чи мав місце конституційний дісконтінуітет 21/22 лютого 2014 року? Фахівець може знайти для себе відповідь на це питання, зіставивши тексти проекту та Закону України № 742 від 21.02.2014 р., Постанови Верховної Ради України № 750 від 22.02.2014 р. і стенограм пленарних засідань Верховної Ради України за 21 і 22.02.2014 року, з приписами статей 154 і 155 Конституції України, які, знову-таки, не змінювалися з дня її прийняття 28 червня 1996 року.
Примітний факт, що сама Венеціанська Комісія ні у Висновку № 599 від 20.12.2010 р., спеціально присвяченому конституційній ситуації в Україні після 30 вересня 2010 року, ні в даному Висновку від 26 жовтня 2015 року, не охарактеризувала жодну із згаданих ситуацій як точку конституційного дісконтінуітета.
Влада України може в тій чи іншій формі, поставити таке питання Венеціанської Комісії, і отримати на нього експертну відповідь неупередженої сторони.
Однак навіть ствердна відповідь на це питання абсолютно не означає схвалення Венеціанською Комісією тотального звільнення суддів.
Тому що, в тому ж пункті (37) свого Висновку, Венеціанська Комісія, на випадок якщо українська ситуація являє собою виключення з правила (конституційний дісконтінуітет), додала, що сама по собі заміна всіх 8000 діючих суддів створить серйозний ризик, поставивши під загрозу процес здійснення правосуддя. Тобто, Комісія позначила значні негативні наслідки такого кроку.
Комісія підкреслила, що пропоноване законопроектом оцінювання "професіоналізму, етики та чесності всіх суддів" може бути здійснено лише в якості надзвичайного заходу, швидко, ефективно, з великою обережністю і має бути обмежене за часом.
Комісія повторила, що вважає вкрай проблематичним і, ймовірно, нездатним забезпечити дотримання суворих гарантій для тих з суддів хто відповідає критеріям професіоналізму, етичності і чесності, одночасне здійснення різними органами взаємно дублюючих процедур:
- кваліфікаційного оцінювання згідно з пунктом 6 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону "Про забезпечення права на справедливий суд"
- перевірки відповідно до Закону "Про відновлення довіри до судової влади в Україні"
- люстраційної процедури відповідно до Закону "Про очищення влади".
Комісія вказала на раніше дані рекомендації:
- гармонізувати спеціальні та люстраційну процедури щодо суддів.
- детально прописати в тексті закону жорсткі гарантії захисту суддів, відповідних своїм посадам, в рамках процедури кваліфікаційного оцінювання, передбаченої пунктом 6 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд"
Комісія вказала на необхідність додаткових гарантій суддям, призначеним вперше на 5-річний термін, яких, згідно із законопроектом, планується звільняти автоматично після закінчення цього 5-річного терміну. Щоб "належним чином врахувати ... досвід, накопичений цими суддями за випробувальний період", пропонується звільнити їх протягом декількох наступних років від зобов'язання проходити додаткову підготовку - але тільки у випадку успішного проходження ними конкурсу на суддівські посади.
Доля спеціалізованих судів
Венеціанська Комісія зазначила, що наполягає на своїй рекомендації скасувати вищі спеціалізовані суди, при цьому щоб адміністративні суди залишалися автономною системою.
Наводжу дослівно переклад державною мовою повного тексту відповідного пункту (11) Висновку Комісії:
“(11). Як зазначено у Попередньому Висновку, Венеціанська Комісія раніше рекомендувала скасувати спеціалізовані суди; однак на випадок якщо українська влада не вважатиме таке прийнятним, Комісія підтримала другий варіант, (альтернативну — прим. перекл.) редакцію частини 4 статті 125 Конституції (“Вищі спеціалізовані суди можуть функціонувати відповідно до закону”). Цей другий варіант було збережено (в тексті законопроекту — прим. перекл.), що вітається (Комісією — прим. перекл.) У перекладі англійською мовою частина 4 статті 125 звучить так: певні вищі спеціалізовані суди можуть функціонувати у відповідності до закону [виокремлено Комісією]. Українською мовою, це положення означає не те що усі існуючі вищі спеціалізовані суди можуть продовжувати функціонувати, а те що певні з цих судів можуть залишитись якщо так передбачатиме закон [виокремлено Комісією]. Венеціанська Комісія “наголошує на своїй наполегливій рекомендації скасувати віщі спеціалізовані суди, і щоб адміністративні суди залишалися автономною системою.”
Процедура створення та ліквідації судів
В останній редакції законопроекту, пропонується наступна комбінація:
- Вилучити з статті 106 Конституції повноваження Президента "створювати суди у порядку, визначеному законом"
- Доповнити статтю 125 Конституції нормою такого змісту (дослівно переклад державною мовою):
"Суди утворюються і ліквідуються на підставі та у порядку, визначених законом, проект якого вноситься до Верховної Ради України Президентом України за пропозицією Вищої ради Юстиції" Венеціанська Комісія схвалила такий порядок, в частині обмеження ролі Президента. Комісія в тексті Висновку приводить роз'яснення української влади, що загальні рішення щодо системи та структури судів будуть знаходитися в компетенції Верховної Ради України, рішення будуть прийматися нею згідно звичайній процедурі. Спеціальні ж рішення про створення або ліквідації конкретних судів будуть "подаватися до Верховної Ради України Президентом за пропозицією Вищої ради юстиції. Венеціанська Комісія в принципі погодилася з такою концепцією, однак рекомендувала, щоб Президент вносив до Верховної Ради України подання "проконсультувавшись з Вищою радою юстиції", а не "за пропозицією Вищої ради юстиції".
При цьому, законопроект зберігає за Президентом повноваження створювати, реорганізовувати і ліквідовувати суди "на підставах і в порядку визначених законом" до завершення реформи адміністративно-територіальної системи України, передбаченої проектом змін до Конституції щодо децентралізації, або, в будь-якому разі, не пізніше за 1 січня 2017 року. Комісія визнала таке тимчасове рішення прийнятним у нинішній українській ситуації.
Зміни у процедурі призначення на суддівські посади
В останній редакції законопроекту, судді призначаються Президентом безстроково за поданням Вищої ради юстиції. Подання Вищої ради юстиції вноситься за результатами конкурсу, і має обов'язкову силу для Президента.
Венеціанська Комісія в своєму Висновку вже вкотре схвалила видалення Парламенту з процедури призначення суддів, і повторила свою раніше озвучену позицію про необхідність, після призначення судді на посаду, перервати всякий зв'язок між суддею і політичними органами: "не повинно бути місця для втручання законодавчої чи виконавчої влади, навіть чисто символічного; щоб вселяти пошану, необхідну в демократичному суспільстві, суди повинні не тільки бути незалежними, але і зовні виглядати незалежними"
Комісія також вказала на необхідність, після внесення змін до Конституції, на рівні закону врегулювати можливі проблеми затримок і тупикових ситуацій при призначенні суддів Президентом.
Конституційні повноваження "приймати рішення про переведення та підвищення суддів" Комісія наполегливо радить передати Вищій раді юстиції. В якості тимчасового заходу на обмежений період часу, в нинішній українській ситуації, Комісія вважає за можливе, щоб Президент "грав роль в переведенні та підвищенні суддів з міркувань забезпечення національної безпеки".
Зміни в процедурі звільнення з посади судді
В останній редакції законопроекту, рішення про звільнення суддів прийматиме Вища рада юстиції. Венеціанська Комісія схвалила вилучення цього повноваження у Президента, яке раніше сама і рекомендувала.
Комісія відзначила наявність в останній редакції законопроекту, серед інших, наступних підстав для звільнення судді з посади:
- вчинення суддею дисциплінарного правопорушення;
- волаючого або систематичного невиконання обов'язків;
- явної невідповідності займаній посаді.
У тексті Висновку Комісія відзначає що, як повідомила їй українська влада, "явна невідповідність займаній посаді" означатиме недотримання вимог законодавства про статус суддів та Кодексу суддівської етики".
Комісія рекомендує, з урахуванням сформованої в Україні ситуації, включити до переліку конституційних підстав для звільнення судді "порушення суддею зобов'язання подати декларацію про доходи, що підтверджують походження майна, що належить судді на праві власності"
Комісія настійно рекомендує передбачити, щоб вчинення лише серйозних дисциплінарних правопорушень могло бути підставою для звільнення судді Конституційного Суду України
Юрисдикція судів
Законопроектом передбачено загальне правило, згідно з яким юрисдикція судів охоплює спори щодо прав і обов'язків особи і будь-якого пред'явленого особі кримінального обвинувачення, а також уточнення: "суди розглядатимуть також інші питання у випадках, передбачених законом".
Дане уточнення, що дозволяє встановити виключення із загальної формули про судову юрисдикцію, включено на виконання рекомендації Венеціанської Комісії.
Новий порядок формування Вищої ради юстиції
Законопроектом передбачений наступний конституційний порядок формування Вищої ради юстиції (складається з 21 члена):
- 1 голова за посадою - Голова Верховного Суду України
- 10 членів обираються З'їздом суддів
- 2 члени призначаються Президентом
- 2 члена обираються Верховною Радою України
- 2 члени обираються З'їздом адвокатів
- 2 члени обираються Всеукраїнською конференцією прокурорів
- 2 члени обираються З'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.
Передбачається встановлення законом достатньої матеріальної винагороди членів Вищої ради юстиції. При цьому, їм
буде заборонено мати представницький мандат, обіймати будь-яку іншу оплачувану посаду та виконувати іншу оплачувану роботу, за винятком викладацької, наукової та творчої, перебувати в профспілці, бути членом політичної партії або іншим способом брати участь у політичній діяльності.
Комісія позитивно оцінює включення квоти Верховної Ради України, поряд із квотою Президента України, в пропонований законопроектом порядок формування Вищої ради юстиції. Разом з тим, Комісія рекомендує:
- щоб члени Вищої ради юстиції за парламентською квотою обиралися з числа представників юридичної професії, а не діючих політиків,
- щоб рішення про їх обрання Верховною Радою України приймалися кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів, так щоб ці члени Вищої ради юстиції користувалися підтримкою багатьох політичних партій, а не якоїсь однієї (незважаючи на поточні труднощі із забезпеченням кваліфікованої більшості голосів), або іншим способом, що дає можливість участі парламентської опозиції. На думку Комісії, це необхідно щоб не допустити відновлення політичного впливу на суддів.
Симетрично, Комісія рекомендує, щоб вимога політичної нейтральності поширювалася і на членів Вищої ради юстиції, що призначаються Президентом.
Комісія рекомендує, зважаючи на невелике (2 з 21) представництво прокурорів у складі Вищої ради юстиції, щоб питання кар'єри і звільнення прокурорів вирішувалися не повним, а скороченим складом Вищої ради юстиції, з великим пропорційним представництвом прокурорів.
Сергій Ківалов
Джерело: www.unn.com.ua
_03_03.png)
